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环境执法学堂
关于《关于建设项目未批先建违法行为法律适用问题的意见》
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【问题】

  早上看到网上有关于环保部发布《关于建设项目未批先建违法行为法律适用问题的意见》环政法函[2018]31号函,提出对于建设项目中存在的“未批先建”“未验先投”等违法行为的追溯时效的认定问题的说明,您如何看待这些时效的认定?请河北马倍战律师事务所连律师予以指导。

  某市环境保护局

      2018224

【解答】

你局的问题涉及仍旧是选择法律适用和认定违法行为的问题。

关于选择法律适用的问题:

作为执法人员必须明确法的范畴,法律是指具有立法权的权力机关依据法定程序制定的具有普遍约束力并由国家强制力保障实施的律法的总称,主要包括:法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方性规章。

除却上述列举的形式,其它类任何形式材料、文件均不宜直接视为法律执行。

《行政处罚法》属于最高位阶的立法形式,是开展行政执法的纲领性基础法,其中明确规定了追溯时效的问题,违法行为自实施终了之日起两年内未被发现的,依法不再处罚,这是根本性规定,其它任何形式的解释、意见、函等均不能与其相抵触,除法律另有规定(指与《行政处罚法》同位阶以上法律形式),因此我们很多时候处理实际问题中,总是受到形形色色的意见、函、通知等材料的影响,从而对法律的适用产生质疑,在同一个问题上出现不同的处理方式,综合来看还是法律基础认识的欠缺。执法人员应该进一步加强法律基础学习和执法能力的建设学习培训。

关于认定违法行为的问题:

在过去的十几年中,对“未批先建”和“未验先投”的不同处理认识究其缘由还是在对违法行为本身的认识上。比如未批先建,很多人认为只要建设项目没有办理环评手续那么违法行为就等于一直存在,违法行为就一直处于持续状态,没有终止。本律师认为,未评是一种状态,状态本身不可罚,只有在状态的基础上产生具体行为,才是我们的可处理行为,行为有开始就有结束,又如未验先投,建设完成了,一直没有验收,闲置了,那么可罚吗?当然不可罚,没有验收行为嘛。验了吗?没有,属于未验状态,但是为什么不处理呢?没有行为,未批先建也是如此,未批是状态,只有有行为才能处理,出现行为一定要自行为开始到行为结束有明确的认识,也就是说行为的可罚阶段在行为开始起到终了之日起两年内,且这里指的是“发现”,而非处理,如果是在追溯期内发现的即便是过了追溯期仍可处理。

综上,环政法函[2018]31号函对相关问题的说明,符合法律规定,应当在执法中予以贯彻执行,这是从官方的一种认知发布,对解决长期以来执法部门对“未批先建”和“未验先投”的时效的认知分歧具有重大意义。

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  河北马倍战律师事务所

      2018224


 附:

环境保护部函

关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见

环政法函[2018]31号

各省、自治区、直辖市环境保护厅(局),新疆生产建设兵团环境保护局,计划单列市、省会城市环境保护局:

新环境保护法和新环境影响评价法施行以来,关于建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表,或者未依照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表,擅自开工建设(以下简称“未批先建”)违法行为的行政处罚,在法律适用、追溯期限以及后续办理环境影响评价手续等方面,实践中存在不同争议。经研究,现就有关法律法规的适用问题提出以下意见。

      一、关于“未批先建”违法行为行政处罚的法律适用

     (一)相关法律规定

2002年公布的原环境影响评价法(自2003年9月1日起施行)第三十一条第一款、第二款分别规定:

    “建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件,或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件,擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。

   “建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意,建设单位擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。”

     2014年修订的新环境保护法(自2015年1月1日起施行)第六十一条规定:“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状。”21

      2016年修正的新环境影响评价法(自2016年9月1日起施行)第三十一条规定:“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表,或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表,擅自开工建设的,由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设,根据违法情节和危害后果,处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款,并可以责令恢复原状;对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。”

  通过以上法律修订,新环境保护法和新环境影响评价法取消了“限期补办手续”的要求。

    (二)法律适用

  关于“未批先建”违法行为的行政处罚,我部2016年1月8日作出的《关于<环境保护法>(2014修订)第六十一条适用有关问题的复函》(环政法函[2016]6号)己对“项目的法律新法实施前己经擅自开工建设的适用”作出相关解释,现针对实践中遇到的问题,进一步提出补充意见如下:

      1.建设项目于2015年1月1日后开工建设,或者2015年1月1日之前己经开工建设且之后仍然进行建设的,立案查处的环保部门应当适用新环境保护法第六十一条的规定进行处罚,不再依据修正前的环境影响评价法作出“限期补办手续”的行政命令。

      2.建设项目于2016年9月1日后开工建设,或者2016年9月1日之前己经开工建设且之后仍然进行建设的,立案查处的环保部门应当适用新环境影响评价法第三十一条的规定进行处罚,不再依据修正前的环境影响评价法作出“限期补办手续”的行政命令。

  二、关于“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限

    (一)相关法律规定

  行政处罚法第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”

    (二)追溯期限的起算时间

  根据上述法律规定,“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此,“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的,环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定,不予行政处罚。

    (三)违反环保设施“三同时”验收制度的行政处罚

      1.建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的,应当分别依法作出相应处罚

  对建设项目“未批先建”并己建成投入生产或者使用,同时违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为应当如何处罚,全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》(法工委复[2007]2号)规定:“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却己建成建设项目,同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”

  据此,建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的,应当分别依法作出相应处罚。

      2.对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚,不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响

  建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间,由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态,因此,即使“未批先建”违法行为己超过二年行政处罚追溯期限,环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚,不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。

   (四)其他违法行为的行政处罚

  建设项目“未批先建”并投入生产或者使用后,有关单位或者个人具有超过污染物排放标准排污,通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排污等情形之一,分别构成独立违法行为的,环保部门应当对相关违法行为依法予以处罚。

  三、关于建设单位可否主动补交环境影响报告书、报告表报送审批

    (一)新环境保护法和新环境影响评价法并未禁止建设单位主动补交环境影响报告书、报告表报送审批

  对“未批先建”违法行为,2014年修订的新环境保护法第六十一条增加了处罚条款,该条款与原环境影响评价法(2002年)第三十一条相比,未规定“责令限期补办手续”的内容;2016年修正的新环境影响评价法第三十一条,亦删除了原环境影响评价法“限期补办手续”的规定。不再将“限期补办手续”作为行政处罚的前置条件,但并未禁止建设单位主动补交环境影响报告书、报告表报送审批。

    (二)建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的,有权审批的环保部门应当受理。

  因“未批先建”违法行为受到环保部门依据新环境保护法和新环境影响评价法作出的处罚,或者“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现而未予行政处罚的,建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的,有权审批的环保部门应当受理,并根据不同情形分别作出相应处理:

      1.对符合环境影响评价审批要求的,依法作出批准决定。

      2.对不符合环境影响评价审批要求的,依法不予批准,并可以依法责令恢复原状。

  建设单位同时存在违反“三同时”验收制度、超过污染物排放标准排污等违法行为的,应当依法予以处罚。

  我部之前印发的相关解释与本意见不一致的,以本意见为准。原国家环境保护总局《关于如何认定建设单位违法行为连续性问题的复函》(环发〔1999〕23号)和《关于<环境影响评价法>第三十一条法律适用问题的复函》(环函〔2004〕 470号)同时废止。        

                          环境保护部

   2018年2月22日





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