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关于《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》的说明
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关于《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》的说明

——2017年6月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上

全国人大环境与资源保护委员会副主任委员  罗清泉



委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

    土壤是构成生态系统的基本要素之一,是人类赖以生存的物质基础,是人类社会不可或缺的宝贵资源。防治土壤污染,直接关系到农产品质量安全、人民群众身体健康和经济社会的可持续发展。土壤污染问题与大气、水污染问题同样受到全社会关注,土壤污染防治作为重大环境保护和民生工程,已经纳入国家环境治理体系。但长期以来,我国经济发展方式较为粗放,污染物排放总量居高不下,土壤作为污染物的最终受体,已受到明显影响。2005—2013年我国首次开展的土壤污染状况调查结果表明,全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重。全国土壤总的点位超标率为16.1%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。土壤污染问题成为亟需解决的重大环境问题和全面建设小康社会的突出问题。

    党中央高度重视土壤污染防治工作。党的十八大以来,习近平总书记多次强调要强化对水、大气、土壤等的污染防治力度,着力推进重金属污染和土壤污染综合治理。十二届全国人大四次会议通过的“十三五”规划纲要明确规定:“实施土壤污染分类分级防治,优先保护农用地土壤质量安全,切实加强建设用地土壤环境监管。”全国人大常委会将制定土壤污染防治法纳入十二届全国人大常委会立法规划,由全国人大环境与资源保护委员会(以下简称“环资委”)负责牵头起草和提请审议。按照全国人大常委会提出的任务、时间、组织、责任四落实的要求,环资委成立了起草领导小组,制定了工作方案和计划。在陈昌智、沈跃跃副委员长的关心、指导下,根据科学立法、民主立法的要求,认真研究国内相关立法和国际有关土壤污染防治的立法经验。先后赴山东、辽宁、湖南、河南、福建等12个省、市调研,了解情况并听取地方人大、政府及其有关部门、企业、专家学者等对土壤污染防治立法的意见和建议。多次召开座谈会、专题论证会、部门联席会议研究法律草案。将草案书面征求了70个中央、国务院有关部门和31个省、自治区、直辖市人大常委会以及有关单位意见,形成《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》(以下简称“草案”),经环资委第二十八次全委会审议通过,现就有关问题说明如下:

     一、立法的必要性和可行性

    (一)土壤污染防治法律制度缺失,迫切需要制定专门法律

    目前,我国尚缺乏土壤污染防治的专门法律,部分措施分散规定在有关环境保护、固体废物、土地管理、农产品质量安全等法律中。土壤污染防治的标准体系不健全,要求不明确,责任不清晰,监管部门缺少有效的法律依据。制定土壤污染防治法,建立有效的法律制度和配套的标准、规范,对于依法规范土壤污染防治行为,最大程度地减少土壤污染,保障农产品质量安全和公众健康,具有十分重要的意义。

     (二)土壤污染防治法律责任尚不明确,亟待确立责任体系

    由于土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性和地域性,以及治理难、周期长等特点,加之历史遗留问题多,土壤污染防治的法律责任不明确,责任追究和费用追偿制度尚未形成。制定土壤污染防治法,不仅可以明确各方责任,合理有效地解决和分配防治费用,还可以增强人民群众防治土壤污染的意识,调动各方面的积极性,形成全社会关心、支持、参与土壤污染防治工作的良好局面。

     (三)土壤污染防治工作薄弱,需要专门立法予以系统规范

    我国土壤污染防治工作基础十分薄弱,尚未建立完整制度体系和管理体系,导致大多数地区尚未科学系统地开展土壤污染防治工作。土壤污染情况十分复杂,需要一套科学系统的工作流程,要在科学的调查基础之上,严格遵循从土壤污染调查、风险评估、风险管控和修复到修复效果评估的完整工作流程。为此,亟需制定一部专门的法律,对上述流程予以科学系统规范。

    当前,土壤污染防治工作正进一步加强。国务院出台《土壤污染防治行动计划》,土壤污染状况详查和监测网络建设在按照规划推进,土壤污染防治标准体系正逐步建立,这都有力地推动全国土壤污染防治的深入开展,促进本法的制定。总之,制定土壤污染防治法,进一步规范我国土壤污染防治工作,不仅是必要的,也是可行的。

     二、“草案”的主要内容

    根据我国生态文明建设以及环境保护的总体要求,“草案”突出“以提高环境质量为核心,实行最严格的环境保护制度”,将立法作为解决土壤污染问题的根本性措施,立足于我国发展阶段的现实,着眼于国家的长远利益,使土壤污染防治工作有法可依、有序进行。

    “草案”起草过程中,主要遵循了以下工作原则:一是以问题为导向,总结土壤污染防治工作中存在的主要问题和实践中的有效经验,制定解决突出问题的措施;二是在预防为主、保护优先、防治结合的总体思路下,根据土壤污染防治的实际工作需要,设计法律的总体框架和内容;三是根据土壤污染及其防治的特殊性采取了分类管理、风险管控等措施;四是立足于土壤污染防治现有状况和国务院部门职责分工,设立相关法律主体的行为规范和监督管理制度;五是注重与大气、水、固体废物污染防治法律之间的相互衔接,增强法律的针对性和可操作性。

     (一)关于立法目的

    “草案”明确了立法目的为以下内容:防治土壤污染;保障农产品质量安全和公众健康;实现土壤资源永续利用;保护和改善环境;推进生态文明建设。同时,“草案”明确规定“土壤污染防治应当坚持预防为主,保护优先,分类管理,风险管控,污染担责,公众参与”。

     (二)关于政府、企业和公众土壤污染防治的义务

    政府、企业和公众在土壤污染防治方面负有不同的责任。为了使其各负其责,“草案”规定了土壤污染防治工作的管理体制、政府责任、目标责任与考核;规定了单位和个人的一般性权利、义务,确立了土壤污染责任人、土地使用权人和政府顺序承担防治责任的制度框架。

     (三)关于标准、调查、监测和规划制度

     “草案”明确要求建立土壤污染防治标准体系,规定每十年组织一次土壤环境状况普查。为了弥补普查时间跨度较大的不足,还规定了国家实行土壤污染状况监测制度。为了在源头上防止对污染土壤的不当利用,“草案”规定在制定和修改土地利用规划和城乡规划时,应当充分考虑土壤污染防治要求,合理确定土地用途。同时,“草案”规定将国家和地方的土壤污染防治工作纳入环境保护规划,有的地方还需制定专项规划。

     (四)关于预防和保护

      几乎所有的污染物质都会通过某种途径进入土壤。理论上说土壤污染预防应当涉及对废水、废气、固体废物等诸多污染源的控制。但鉴于现行水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法和环境影响评价法等法律中已有明确、具体规定,“草案”对此主要做衔接性和补充性规定。此外,“草案”还规定了对未污染的耕地、林地、园地、牧草地和饮用水源地土壤要优先保护;保护生态用地和未利用地土壤等。

     (五)关于对土壤污染的风险管控和修复

     “草案”根据不同类型土地的特点,分设专章规定了农用地和建设用地的土壤污染风险管控和修复,设置了不同的制度和措施。对农用地土壤建立了分类管理制度,分为优先保护类、安全利用类和严格管控类,采取不同的措施;对建设用地土壤建立了土壤污染风险管控和修复名录制度,规定了风险管控和修复措施,规定了修复工程的实施程序和修复中的污染防治要求。

     (六)关于土壤污染防治的经济措施

     “草案”专设了“土壤污染防治经济措施”一章,规定通过多种渠道、多种方式解决土壤污染资金问题。一是规定国家采取有利于土壤污染防治的财政、税收、价格、金融等经济政策和措施,鼓励企业以市场运作方式参与土壤污染防治;二是各级人民政府应当安排必要的资金用于土壤污染防治工作,加强绩效管理,确保资金使用的效益;三是国家建立土壤污染防治基金制度,设立中央和省级土壤污染防治基金。

    此外,“草案”还规定了监督检查、公众参与的内容,规定了相应的法律责任。

     《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》和以上说明是否妥当,请审议。


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