环境行政处罚十段诀

畜牧兽医局不履行水源保护区环境保护监管职责被检察机关提起诉讼

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律师点评:根据法律规定,环境保护包括水污染防治由生态环境部门实施统一监管,但是法律同时规定,各职能部门在各自的管理职责范围内对环境保护实施监督管理。水源保护区环境保护的要求之一是,禁止存在与水源保护无关的已建和在建的项目,这同时是对行业主管部门监督管理的基本要求。下面的判例就是,相关行业部门没有履行其应当履行了水污染环境保护责任,检察机关督促其履行的案件。

甘肃省天水市秦州区人民法院

行政判决书

(2019)甘0502行初4号

公益诉讼起诉人清水县人民检察院(简称清水县检察院)。住所地:清水县永清镇西华路。

法定代表人杜彦群,该院检察长。

出庭人员马俊,该院检委会专委兼民事行政检察科科长。

出庭人员杨文娟,该院民事行政检察科书记员。

被告清水县畜牧兽医局(简称清水县畜牧局)。住所地:清水县永清镇郝家巷*号。

法定代表人任亚明,该局局长。

委托代理人王永军,该局畜牧总工程师。

委托代理人陈雯,该局办公室科员。

第三人梁虎林,男,1986年6月11日出生,汉族,住天水市清水县。

第三人郭辉,男,1987年12月15日出生,汉族,住天水市清水县。

第三人郭云刚,男,1972年5月28日出生,汉族,住天水市清水县。

第三人马永吉,男,1977年10月7日出生,汉族,住天水市清水县。

第三人暨委托代理人李文彬,男,1988年11月8日出生,汉族,住天水市清水县。

公益诉讼起诉人清水县人民检察院因认为清水县畜牧兽医局不履行水资源环境保护监督管理的法定职责,于2019年1月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月28日立案后,于2019年1月29日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。通知第三人梁虎林、郭辉、郭云刚、马永吉、李文彬为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭,于2019年2月21日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人清水县检察院的出庭人员马俊、杨文娟,被告的委托代理人王永军、陈雯,第三人暨其委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

公益诉讼起诉人清水县检察院于2018年8月30日向被告清水县畜牧局发出清检民(行)行政违监[2018]62052100012号检察建议书(以下简称民行12号检察建议),检察建议认为,清水县饮用水源一级保护区内有12家养殖场,其中:白沙镇程沟村河西口有7家,白沙村有5家。养殖场排放的动物粪便等未按照相关要求处理,直接排放到养殖场前的土坑里,臭气熏天,养殖场长期非法排放污染物,严重影响水源地环境质量,对饮水环境造成严重危害,社会公共利益持续受到侵害,按照畜牧法被告存在未依法履行监督管理职责的情形,建议限期关停取缔一级水源保护区内的12家养殖场。2018年11月19日被告回函给公益诉讼起诉人,公益诉讼起诉人认为被告没有依法严格履行监管职责。

公益诉讼起诉人清水县人民检察院诉称:根据《省环保专项督察组转办信访问题责任清单》线索,清水县人民检察院对清水县饮用水源一级保护区内的养殖场线索进行调查,查明该保护区内清水县白沙镇白沙村有5家养殖户,梁虎林饲养牛羊猪、郭辉、郭云刚饲养猪、马永吉、李文彬分别饲养牛羊,饲养场排放的污染物,影响水源地环境质量,对饮水环境造成危害,公益诉讼起诉人向被告发出检察建议也收到了被告的回函,被告书面回函称已对水源地保护区的养殖户,多次登门入户说服教育,整治告诫尽快关停及时清理粪便,搬迁补偿标准已召开了会议商定,计划于2018年11月底完成搬迁。之后,公益诉讼人于2018年11月20日、27日两次回访,发现5户的养殖活动仍在进行,社会公共利益仍处于受侵害的状态,被告作为本辖区畜牧养殖的监管责任单位,对水源地保护区存在的养殖场依据相关规定未严格履行监管职责,履行职责不到位,请求判令被告依法履行监管职责。

清水县人民检察院提交的执法依据及规范性文件有:

《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国水污染防治法》《清水县畜禽养殖禁养区划定方案的通知》《清水县畜2017年禁养区内畜禽规范养殖场(户)关闭搬迁事实方案的通知》《清水县生态环境保护工作责任规定(试行)》。

事实证据有:

1.甘肃省环境保护专项督察交办重点问题责任清单,证明案件来源;

2~3.白沙村养殖户梁虎林、郭辉、郭云刚、李文彬的调查笔录,2018年8月21日第一次勘查白沙村养殖现场的取证照片,证明损害事实存在;

4~8.清水县政府上报天水市政府的清政发﹝2010﹞52号《关于甘肃省清水县城区饮用水水源地保护区划分技术报告》、清政发﹝2018﹞2号《关于甘肃省天水市清水县1000人以上新乡镇集中式饮用水水源地保护区划分技术报告》的报告,天水市政府上报给甘肃省人民政府的天政发﹝2018﹞92号《关于审定清水县城区2个新水源地保护区划分技术报告和废止旧水源地保护区的请示》,清水县政府办公室作出的清政办发﹝2017﹞107号《关于印发清水县畜禽养殖禁养区限养区划定方案的通知》、清水县政府作出的清政办发﹝2017﹞183号《关于印发清水县2017年禁养区内畜禽规模养殖场(户)关闭搬迁实施方案的通知》,证明水源地的保护点和设立点;

9.清水县检察院向被告发出的清检民(行)行政违监[2018]62052100012号检察建议书,证明已要求被告畜牧局整改;

10.2018年9月27日清水县检察院第二次在白沙村取证的照片,证明损害事实的存在;

11~12.被告畜牧局的社会信用代码证、内设机构人员编制情况,证明其单位设置情况;

13~14.2018年11月(无日)被告清水县畜牧局给清水县检察院的情况说明,2016年5月10日清水县畜牧局作出的清牧医发﹝2016﹞32号《关于下发清水县畜禽养殖污染治理及资源化利用实施方案的通知》,证明清水县畜牧局履行职责情况;

15.2018年11月27日清水县检察院在白沙村进行第三次取证的照片,证明损害事实继续存在;

16~18.清水县供水工程效果图、区划图、供水工程简介,证明饮水工程的方位和竣工期限。

被告清水县畜牧局辩称:本案一级水源地保护区存在的5户养殖户,属于白沙镇建设的养殖小区,本单位对该处养殖活动和排放污染物一直进行着监督管理与整改,技术指导一月一回访一月一检测。自收到清水县人民检察院的检查建议书后,被告立即对白沙村的5户养殖户教育督查,要求关停养殖场清理废弃物等,并配合白沙镇人民政府召开的专题会议协商搬停事宜,协商拟定了搬迁补偿方案并通过本机关上报了县政府审批,与本案7家养殖户就搬迁安置费用正在协商,尚未达成一致意见。养殖场搬迁关闭虽然是县政府和环保局的职责,但是,本机关管理监督、汇报、入户宣传教育没有间断。认可公益诉讼起诉人的起诉,将进一步落实责任,继续履行水源地保护区养殖活动的监管职责,做到责任担当。

被告需要提交的证据公益诉讼起诉人已全部提交法院,被告补充提交政府文件:《白沙镇人民政府关于请求解决白沙养殖小区搬迁资金的报告》《清水县环境保护局清水县畜牧兽医局关于清水县秦源牧业良种繁殖场等6家养殖场关闭情况的报告》,两份文件证明白沙镇人民政府通过被告、对养殖户关闭养殖场所的情况和所需资金已报告清水县政府。

第三人李文彬等5人述称:2014年3月第三人5户养殖户开始集中在一个区域搞养殖,养殖占地约10亩,在村镇和国土部门均办理过手续,养殖场有化粪池定点定时处理粪便,在梁虎林名下也办理了营业执照,以合作社的形式经营,畜禽产品被告定期检查检疫通过后才出售。第三人开办养殖经营,是根据各项政策和清水县政府批准开办,2017年初政府拟定水源地后,养殖中畜牧局与环保局口头要求过关停搬迁,在2018年初第三人也知道禁养,并参加了镇政府组织的搬迁停养会议,但是,会议没有人告知搬迁补偿的问题,之后第三人的养殖场镇政府进行了丈量审核第三人签字后再无下文,为了生活第三人只能继续进行着养殖经营。第三人感激政府的大力支持,水源地规划和落实,从公益的角度讲第三人既是侵害方也是受害方,但是,养殖是第三人的生存根本,希望相关单位帮助第三人解决实际困难。第三人没有提交证据。

2019年2月19日本院组织几方当事人进行庭前证据交换,公益诉讼起诉人、被告、第三人均到庭参加了证据交换。经质证,对公益诉讼起诉人提交的执法依据和事实证据,被告和第三人均认可并无异议。被告为证明本机关已履行了职责的白沙镇政府上报的解决养殖小区搬迁资金的报告和被告上报的6家养殖场关闭报告,公益诉讼起诉人和第三人对证据认可证明目的提出异议,公益诉讼起诉人认为在检察建议之前上报5户养殖户解决资金的报告,养殖场实际并未完成搬迁关闭;第三人认可被告提交的该报告,仅认为对李文彬上报的养殖场建筑面积不准确,遗漏已丈量的一处建筑物,没有计入总面积。

本院对上述证据本院认证如下:

公益诉讼起诉人提交的执法依据、政府规范性文件、事实证据,几方当事人均认可并无异议,应作为执法依据和有效的事实证据适用和采信。被告为证明本机关已经履行职责提交的两份报告,证明被告对水源地保护区存在的养殖行为有进行监管的事实,但是,两份报告的落款时间和内容,证实其在检察建议发出之前配合当地政府开展工作、宣传教育、摸底调查部分养殖户、上报解决部分养殖户搬迁所需资金等,有履行监管职责的行为,第三人李文彬提出的面积计算错误的异议,被告表示核实有错即纠正,但是,报告称养殖场关闭搬迁工作已经完成不属实,5户养殖经营行为至今仍在继续,所以,不能达到证明被告对水源地保护区存在的养殖行为全面履行了监管职责的证明目的。

经审理查明:白沙镇白沙村村民梁虎林、郭辉、郭云刚、马永吉、李文彬5户村民自2014年3月份开始以合作社的形式办理营业执照开展养殖经营,饲养牛羊猪畜产品。清水县城区因供水紧张,2017年勘查规划新的水源地;2018年1月3日由清水县人民政府将新勘查规划的饮用水源一级保护区报批,本案涉及的养殖户的养殖区域都被包括在一级水源保护区内;清水县白沙镇人民政府和被告等相关单位,陆续对该水源保护区内存在的养殖行为开展了宣传教育、摸底排查、对白沙村的养殖户上报了关停搬迁所需资金的报告等工作。之后,因甘肃省环境保护专项督察交办清水县一级水源地保护区存在的民房、砂石料场、彩钢房、施工车辆等与水源保护无关的项目,公益诉讼起诉人对该区域的行政管理工作进行监督,发现水源保护区存在第三人等养殖户的养殖活动,即于2018年8月30日向被告发出清检民(行)行政违监[2018]62052100012号检察建议书,要求该局关停取缔一级水源保护区内包括本案第三人在内的12户养殖场;被告收到检察建议后仅于2018年11月(无具体日期)向公益诉讼起诉人上报了清水县饮用水及水源地保护区养殖场的情况说明,表示对部分养殖户已关停,计划于2018年11月底完成搬迁工作。2018年11月27日,公益诉讼人回访核查发现被告反馈的情况说明并未落实,被告并未开展实质性工作,养殖户的养殖经营活动仍在持续进行,公益诉讼起诉人即向本院提起行政公益诉讼,请求判令被告对水源保护区存在的养殖经营行为依法履行监管职责。

本院认为:根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构,在各自的职责范围内,对有关水污染防治实施监督管理”的规定,环境保护包括水污染防治由环保部门实施统一监管,各职能部门在各自的管理职责范围内,对有关水污染防治实施监督管理。本案因第三人养殖户的养殖经营活动存在于一级水源保护区内,引起检察机关对被告履行行业监管职责中对水污染与防治问题的执法监督,诉讼中被告持相关证据说明其也履行着水污染防治的监管职责,那么,被告在行业管理中对水污染与防治有无监管职责、是否履行了职责、职责履行是否到位的判断,是本案裁判的焦点。具体来讲:

《中华人民共和国环境保护法》第二十四条“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门,有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。被检查者应当如实反映情况,提供必要的资料。实施现场检查的部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密。”,第二十五条“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物,造成或者可能造成严重污染的,县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”。《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条规定“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”;第四十五条“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物;未取得排污许可证的,不得排放污染物”,按照上述规定和具体的条文内容,对水源环境保护的监督管理,是环保部门及相关职能部门在各自的执法领域,需要依法履行监督管理的法定职责;水源保护区环境保护,禁止存在与水源保护无关的已建和在建的项目,是行业监督管理的基本要求,本案5户养殖户在清水县白沙镇白沙村开展养殖活动多年,以合作社形式办理了营业执照进行着养殖经营,被告进行着行业监管,之后,该养殖区域被确定为水源一级保护区禁养区后,按照《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定,生活饮用水的水源保护区禁止建设畜禽养殖场(小区),本案水源保护区已是禁养区,在该区域继续开展养殖经营,已属于法律禁止的行为,养殖场依法应当拆除或者关闭;对于本案养殖经营在前水源保护区确定在后的问题,清水县人民政府已发文,确定由被告负责制定关闭搬迁计划依法关闭或者搬迁,在实际工作中,被告也与当地政府开展了搬迁宣传动员,被告在检察建议发出前,与镇政府共同对本案涉及的5户养殖户的养殖场进行了调查摸底核实、拟定搬迁所需补偿资金、上报审批等工作,但是,5户养殖户的养殖经营活动并未停止,养殖经营活动和排放废弃物的行为仍然在进行,存在着污染水源保护区饮用水体的可能,被告对检察建议反馈将于2018年11月底对5户的养殖场搬迁关闭完毕的计划并没有得到落实。尽管公益诉讼起诉人检察建议被告解决的事项不准确,被告也没有权利决定拆除或者关闭养殖场,但是,按照环境治理中行业分类管理原则和清水县政府的水源保护区禁养区整治方案,水源保护区也是畜禽禁养区,禁止养殖经营活动存在,被告作为行业主管部门,应当切实履行行业监管和水污染防治的监管职责,具有及时监督和制止继续生产、及时督促配合相关部门搬迁关闭拆除养殖场的义务,本案禁养区养殖户的养殖经营活动持续存在,仍需要被告继续履行职责,因此,公益诉讼起诉人的起诉请求正确和适当,认定被告没有履行对水源地保护监管职责的基本事实清楚、证据充分、处理程序合法,依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定,判决如下:

责令被告清水县畜牧兽医局在本判决生效后,依法对第三人在饮用水源一级保护区的养殖经营活动继续履行监管职责。

案件受理费50元,由被告清水县畜牧兽医局承担。

如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于甘肃矿区人民法院。

审 判 长  王快乐

审 判 员  石亚敏

审 判 员  陆丽莉

人民陪审员  张泽喜

人民陪审员  武亚新

人民陪审员  于万荣

人民陪审员  李翠玉

二〇一九年三月十四日

法官 助理  萧 雅

书 记 员  邓 榕


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